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Pierre Henri Conac : Il faut créer une organisation mondiale de la finance

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22 février 2016

Pierre Henri Conac est Professeur de droit bancaire et financier à l'Université du Luxembourg et membre du groupe des parties intéressées au secteur financier (Securities and Markets Stakeholder Group) de l’ESMA (Autorité européenne des marchés financiers).



Dans quel cadre s’inscrit votre réflexion sur une coopération globale multilatérale renforcée en matière boursière qui pourrait aller jusqu’à créer une organisation internationale ?

Sylvie Goulard, députée européenne (ALDE) a souhaité préparer un rapport pour le comité ECON du Parlement européen visant à assurer un renforcement de la position de l’Union européenne dans les forums internationaux financiers, comme le FMI ou le Comité de Bâle, en envisageant une représentation unique de la zone euro et voire de l’Union européenne. Une autre idée était de renforcer le contrôle du Parlement européen sur les prises de position de l’Union européenne, et notamment de la Commission européenne dans ces forums. Il s’agit évidemment d’un impératif démocratique que l’on ne peut que soutenir.

Pour faire un état des lieux, Sylvie Goulard a commandé à des experts des études sur le rôle et la représentation de l’Union européenne dans les forums internationaux en matière bancaire et financière (G-20, FSB, OCDE, FMI, Comité de Bâle, IASB, IAIS et IOPS). Pour ma part, j’ai rédigé le rapport sur le rôle de l’Europe dans l’Organisation internationale des commissions de valeur mobilière (OICV ou IOSCO en anglais).

Pouvez-vous nous décrire justement le rôle de l’IOSCO et son importance pour l’Union européenne ?

L’IOSCO, contrairement au FMI par exemple, n’est pas une organisation internationale mais une simple association de droit privé, fondée en 1983 et basée à Madrid, qui réunit aujourd’hui la quasi-totalité des commissions de valeurs mobilières du monde. Elle est l’ONU des marchés financiers. Traditionnellement, son rôle consistait à faciliter la coopération en matière d’enquêtes boursières internationales, à développer des principes et des standards réglementaires minimaux, et à apporter une assistance aux marchés émergents.

Depuis la crise financière de 2008, le G20 s’est appuyé sur l’IOSCO pour développer des nouveaux principes dans tous les domaines, nouveaux ou anciens, où une réglementation boursière renforcée et harmonisée a été jugée souhaitable. IOSCO est donc devenu, suite au G20 de Londres d’avril 2009, son bras armé dans ce domaine. Ainsi, IOSCO a développé des principes et des standards internationaux notamment en matière de réglementation des Hedge funds, de produits dérivés OTC ou d’indices financiers (financial benchmarks) à la suite du scandale du Libor. Ces normes sont assez générales mais ont un impact direct sur les directives et règlements européens.

L’Union européenne est-elle bien représentée au sein de l’IOSCO et quelle est son influence ?

L’IOSCO est une organisation très démocratique puisque chaque membre dispose d’une voix au sein de l’assemblée générale même si les décisions sont adoptées en pratique par consensus. Toutefois, l’organe réel de préparation et d’adoption des textes est le Conseil qui comprend 34 membres suite à son élargissement à davantage de pays émergents après la crise de 2008. Le Conseil est composé de membres permanents, comme l’Autorité des marchés financiers (AMF), choisis en raison de la taille de leur marché boursier, mais aussi de membres élus pour assurer une bonne représentativité géographique.

Les Etats membres y sont très bien représentés. En effet, entre les membres de droit (6) et les membres élus (3), ils représentent 25 % des membres du conseil d’administration. Cela signifie que l’influence des Etats membres est forte. De plus, les Etats membres sont très actifs dans les comités techniques permanents ou ad hoc qui préparent les projets de normes internationales qui seront soumis au le conseil.

Le risque que des normes boursières internationales soient adoptées contre l’avis de l’Europe est donc quasi-nul.

Mais l’influence des Etats membres n’est pas celle de l’Union européenne ?

C’est tout à fait exact. La Commission européenne, au travers de la DG FISMA, dispose d’un statut de membre associé au sein de l’IOSCO. Il s’agit pourtant d’une exception car aucun autre organisme comparable, de type exécutif/législateur, n’est admis car l’IOSCO est une organisation de régulateurs boursiers. La Commission se coordonne parfois avec des autorités nationales qui présentent alors une position unique.

En fait, la voix de l’Europe est surtout portée par l’European Securities and Markets Authority (ESMA) qui réunit l’ensemble des régulateurs boursiers européens. Celle-ci a été admise en tant que membre associé en 2013 et bénéficie d’un statut d’observateur, donc sans droit de vote, au sein du conseil.

Il s’agit pourtant d’un succès spectaculaire pour l’ESMA. En effet, même si l’ESMA n’est pas une véritable « institution » européenne mais davantage un organisme de coopération entre les 28 superviseurs nationaux qui composent son « conseil des autorités de surveillance », sa présence au conseil de l’IOSCO et dans les comités techniques lui confère un poste d’observation et d’influence de premier plan sur l’évolution de la réglementation boursière internationale. En pratique, l’ESMA peut aussi se coordonner avec la Commission européenne.

L’absence de droit de vote de l’ESMA n’est pas vraiment importante car les décisions sont prises par consensus.

 Ce succès de l’ESMA était il acquis d’avance ?

Ce succès n’était pas acquis d’avance. En effet, il existe une réticence feutrée des Etats-Unis et de certains pays émergents à ce qui est perçu comme une sur-représentation de l’Europe.

Faut-il alors aller vers une représentation unique de l’Union européenne au sein de l’IOSCO ?

Surtout pas. Cela réduirait l’influence de l’Europe au niveau international. De plus, les autorités boursières nationales présentent généralement un front uni sur les questions essentielles. Au niveau international, les intérêts des Etats membres, y compris le Royaume-Uni, sont similaires. L’enjeu réel est d’assurer une égalité de concurrence avec les Etats-Unis et les marchés dits émergents, notamment l’Asie. Il y a donc de facto une voix de l’Europe. De plus, malgré le projet d’Union des marchés de capitaux, il reste encore quelques particularités nationales dans les marchés boursiers et – point important - chaque régulateur national est responsable de la supervision des acteurs de la finance dans sa juridiction, . Enfin, l’expertise de «superviseur » est détenue par les autorités nationales plus que par l’ESMA qui ne supervise que les agences de notation et les « Trade Repositoires ».

Ne peut-on pas néanmoins renforcer la coordination des positions européennes ?

Oui. Mon rapport recommande de modifier la gouvernance de l’ESMA afin d’en faire un véritable « gendarme des gendarmes » et non pas une simple agence de coordination des autorités nationales. Pour cela, il faudrait prévoir que des membres représentant un fort intérêt européen soient nommés au conseil de l’ESMA. De plus, le président de l’ESMA devrait avoir un droit de vote dans son propre conseil. C’est quand même le minimum.

Je recommande aussi au Parlement européen de s’appuyer sur l’ESMA pour s’informer et influencer les développements internationaux à un stade précoce. L’ESMA doit être les yeux et les oreilles du Parlement européen au sein de l’IOSCO.

La situation est donc actuellement satisfaisante mais l’influence de l’Europe n’est-elle pas menacée à terme ?

Oui. L’influence de l’Europe au sein de l’IOSCO devrait décroître significativement dans les prochaines années.En effet, la croissance des marchés émergents va faire que les marchés européens, dont les économies sont peu dynamiques, vont devenir relativement plus petits entraînant l’élimination de certains Etats membres les uns après les autres. Déjà, en application de ce principe, les Pays-Bas risquent de perdre leur siège de membre permanent du Conseil dès cette année.

Pour ne prendre qu’un exemple, l’Indonésie devrait atteindre près de 300 millions d’habitants en 2025. Son marché boursier sera en proportion et elle voudra peser dans les décisions.

Pourquoi faire évoluer l’IOSCO vers une organisation internationale boursière rattachée directement ou non au G20 ?

Je suis très attaché à cette idée. Dans un monde post G-20, il est indispensable d’assurer une égalité de concurrence entre les grandes juridictions (Etats-Unis et Canada, Amérique latine, Europe, Asie et Afrique). En effet, le G20 implique que les réglementations boursières soient équivalentes car une défaillance réglementaire dans un pays se fera sentir dans les autres en raison de l’interconnection de marchés. C’est l’un des enseignements de la crise de 2008, et on l’a vu aussi au niveau européen dans la zone euro. Il faut donc s’assurer que tous les Etats appliquent des règles similaires et éviter un arbitrage réglementaire. Or, en cas de conflit entre Etats sur la compatibilité de leur réglementation boursière avec les exigences du G20, il n’existe pas de système d’arbitrage. Les négociations sont politiques et bi- ou multilatérales, comme en matière de produits dérivés OTC. Or, les enjeux en terme d’activité sont considérables en cas d’erreur de calibrage. Il faut établir un forum international neutre et contraignant.

David Wright, secrétaire général de l'IOSCO, avait avancé, à titre personnel, l'idée d'un "cadre institutionnel global, nécessitant probablement un traité international, possédant, en cas de manquements des Etats participants, le pouvoir de veiller à la mise en œuvre de ses recommandations, d'organiser des procédures contraignantes de règlement des conflits et de prononcer des sanctions". J’ai repris cette idée dans mon rapport. IOSCO a réfléchi à cette question dans son rapport de septembre 2015 sur la réglementation transfrontalière (Cross-border regulation). Sans surprise, en raison de l’opposition des Etats-Unis, l’idée d’un saut qualitatif de la coopération boursière multilatérale n’a pas abouti. Mais l’idée est désormais lancée et IOSCO va continuer à réfléchir à ce sujet.

Une course contre la montre est engagée pour l’Europe. Il faut convaincre les Etats-Unis d’aller vers une coopération globale multilatérale renforcée et s’appuyer pour cela sur les marchés dits émergents. Ils y seraient favorables. Ce ne sera pas nécessairement le cas dans 10 ou 15 ans. Il faut absolument éviter que l’Europe passe d'un rapport de force avec le continent américain à un tête à tête avec les régulateurs asiatiques ou indien. La fenêtre de tir de l’Europe pour promouvoir une coopération renforcée globale multilatérale en matière boursière est donc très étroite.

Cette position a-t’elle été entendue par le Parlement européen ?

Le rapport de Syvlie Goulard a été adopté par le Comité ECON le 15 février et sera voté en plénière en avril. Il invite les institutions européennes et les États membres à réfléchir à la création d'une organisation mondiale de la finance fondée sur un traité international, dotée de larges pouvoirs de recommandation, d'arbitrage des conflits et, le cas échéant, de sanction via des panels indépendants. Je me réjouis de ce développement et j’espère qu’il entraînera une prise de conscience au niveau de l’Europe et aussi des Etats membres.

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